Die Bundesregierung lehnt eine vom Bundesrat geforderte ausdrückliche gesetzliche Sperre gegen Backdoors und die Schwächung verschlüsselter Kommunikation bei der Reform des Nachrichtendienstrechts ab. Ihre Gegenäußerung zur Stellungnahme der Länder wurde am 30. September dem Bundestag übermittelt. Die Bundesregierung argumentiert, der Gesetzentwurf verpflichte Unternehmen bereits jetzt weder zur Schaffung neuer Zugriffsmöglichkeiten noch zur Schwächung sicherer Kommunikationssysteme. Der Bundesrat will diese Grenze dagegen ausdrücklich im Gesetz festschreiben und fordert zugleich Änderungen bei Überwachungsbefugnissen, Datenübermittlungen und den Kompetenzen der Landesverfassungsschutzbehörden.
Die Auseinandersetzung betrifft eine umfassende Neuordnung des Rechts für Bundesnachrichtendienst und Verfassungsschutz. Die Reform soll bisherige Regelungen des Artikel-10-Gesetzes neu ordnen und die Nachrichtendienste an veränderte Bedrohungen und technische Möglichkeiten anpassen.
Bundesrat will Backdoors ausdrücklich ausschließen
Der Bundesrat fordert eine eindeutige Grenze für die Mitwirkung von Telekommunikations- und Technologieunternehmen. Anbieter sollen nicht verpflichtet werden können, Kommunikationsinhalte zu entschlüsseln, wenn sie technisch dazu nicht in der Lage sind.
Ausgeschlossen werden sollen außerdem die Schaffung, Offenhaltung oder Nutzung allgemeiner Zugänge, Schwachstellen und sogenannter Backdoors. Ebenso dürften Unternehmen nicht gezwungen werden, bestehende Verschlüsselungs- oder Sicherheitsarchitekturen dauerhaft zu verändern oder strukturell zu schwächen.
Die Länder begründen die Forderung insbesondere mit Ende-zu-Ende-verschlüsselten Diensten und sogenannten Zero-Trust-Architekturen. Eine Schwächung solcher Systeme würde nicht nur einzelne Überwachungsmaßnahmen ermöglichen, sondern könne die Sicherheit aller Nutzer des jeweiligen Systems beeinträchtigen.
Der Bundesrat hält zwar fest, dass der Regierungsentwurf selbst kein allgemeines Entschlüsselungs- oder Backdoor-Mandat vorsieht. Diese Grenze solle wegen der Tragweite der neuen Regelungen jedoch ausdrücklich im Gesetz stehen.
Bundesregierung sieht keine Notwendigkeit für zusätzliche Klausel im Nachrichtendienstrecht
Die Bundesregierung weist diesen Änderungswunsch zurück. Die Pflichten der Unternehmen seien im Gesetzentwurf bereits eindeutig geregelt. Die vom Bundesrat genannten Verpflichtungen bestünden danach nicht.
Eine zusätzliche Regelung könne nach Auffassung der Bundesregierung sogar neue Auslegungsprobleme schaffen. Würde ein ausdrückliches Backdoor-Verbot ausschließlich in das Bundesverfassungsschutzgesetz aufgenommen, könnte daraus fälschlicherweise geschlossen werden, dass entsprechende Eingriffe bei anderen Überwachungsbefugnissen zulässig seien.
Die Regierung verweist dabei auch auf andere Rechtsbereiche wie die Strafprozessordnung und das Telekommunikationsgesetz, in denen vergleichbare ausdrückliche Klarstellungen ebenfalls nicht enthalten seien.
Den gleichlautenden Änderungsvorschlag für den Bundesnachrichtendienst lehnt die Bundesregierung ebenfalls ab.
Länder warnen vor Sicherheitslücken beim Verfassungsschutz
Die Länder kritisieren insbesondere die geplante Definition besonders schwerwiegender Bedrohungen, bei denen eine Überwachung von Brief-, Post- und Telekommunikation zulässig sein soll. Der Regierungsentwurf knüpft bestimmte Maßnahmen an Straftaten, für die eine Höchststrafe von mindestens fünf Jahren vorgesehen ist.
Nach Ansicht des Bundesrates könnte dadurch der bisherige Anwendungsbereich verkleinert werden. Als Beispiel nennt er die Aufnahme von Beziehungen zur Begehung einer terroristischen Straftat. Dieses Delikt könne aus dem neuen Katalog herausfallen.
Die Bundesregierung widerspricht. Die neuen Eingriffsschwellen schränkten die praktische Arbeit nicht gegenüber dem bisherigen Recht ein. Vielmehr seien sie stärker auf die Gefährlichkeit einer Bedrohung ausgerichtet und verlangten nicht zwingend bereits eine konkrete Tatplanung.
Streit über Grenzen der Extremismusbeobachtung
Uneinigkeit besteht auch bei der Definition der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Der Bundesrat will an einem breiteren Verständnis festhalten und warnt davor, dass eine engere Definition die Zahl möglicher Beobachtungsobjekte des Verfassungsschutzes reduzieren könnte.
Nach Auffassung der Länder würde dadurch die Extremismusbekämpfung erschwert. Sie wollen deshalb unter anderem das Recht auf parlamentarische Opposition, die Ablösbarkeit einer Regierung, die Unabhängigkeit der Gerichte und die im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechte ausdrücklich in der gesetzlichen Definition aufführen.
Die Bundesregierung hält dagegen an ihrem Entwurf fest. Sie beruft sich auf die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts. Eine relevante Einschränkung der Beobachtungsmöglichkeiten des Verfassungsschutzes erwartet sie nicht.
Finanzämter sollen Daten an den BND melden müssen
Eine weitere Konfliktlinie betrifft den Zugriff der Nachrichtendienste auf Informationen der Finanzbehörden.
Der Regierungsentwurf sieht vor, dass Finanzämter dem Bundesnachrichtendienst bestimmte Informationen von sich aus übermitteln müssen, wenn diese zur Aufklärung von Bedrohungen erforderlich sind, die erhebliche Nachteile für das Gemeinwohl verursachen können.
Damit würde aus einer bisherigen Möglichkeit zur Datenweitergabe unter bestimmten Voraussetzungen eine gesetzliche Pflicht.
Der Bundesrat stellt diese Konstruktion infrage. Mitarbeiter von Finanzbehörden seien nicht dafür ausgebildet einzuschätzen, welche Informationen für die Auslandsaufklärung des BND von Bedeutung seien. Die Länder verweisen außerdem auf das Steuergeheimnis und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung.
Besonders problematisch könnte nach ihrer Argumentation werden, wenn ein Auslandsbezug zum wesentlichen Anhaltspunkt für eine mögliche Meldung wird. Dies könne Steuerpflichtige mit internationalen Verbindungen unterschiedlich treffen.
Die Bundesregierung hält dennoch an der Übermittlungspflicht fest. Finanzbehörden müssten keine eigenen nachrichtendienstlichen Ermittlungen durchführen. Eine Meldung solle nur erfolgen, wenn ihnen bereits Informationen vorliegen, die aus ihrer Sicht für den BND zur Aufklärung entsprechender Bedrohungen erforderlich sind.
Geheimdienstreform ermöglicht Steuerdaten auch für den Verfassungsschutz
Auch beim Bundesamt für Verfassungsschutz geht es um Daten aus Finanzbehörden. Der Entwurf sieht vor, dass öffentliche Stellen auf Ersuchen Informationen einschließlich personenbezogener Daten übermitteln müssen, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind.
Der Bundesrat verlangt eine präzisere Regelung. Aus seiner Sicht muss klarer bestimmt werden, unter welchen Voraussetzungen insbesondere das Steuergeheimnis durchbrochen werden darf.
Die Bundesregierung sieht auch hier keinen zusätzlichen Änderungsbedarf. Ein Ersuchen des Verfassungsschutzes setze tatsächliche Anhaltspunkte für eine verfassungsschutzrelevante Bedrohung im konkreten Einzelfall voraus. Die Übermittlung diene dann dem Schutz besonders hochrangiger Rechtsgüter und könne bereits nach der Abgabenordnung gerechtfertigt werden.
Volksverhetzung soll früher an Strafverfolger gemeldet werden können
Der Bundesrat möchte außerdem den Informationsaustausch zwischen Nachrichtendiensten und Strafverfolgungsbehörden erweitern. Volksverhetzung nach bestimmten Tatbeständen des Strafgesetzbuchs soll in den Katalog besonders schwerer Straftaten aufgenommen werden, bei denen nachrichtendienstlich gewonnene Informationen weitergegeben werden können.
Die Länder argumentieren, extremistische Täter könnten durch solche Delikte bereits auffallen, bevor schwerere Straftaten begangen werden. Ein früher Informationsaustausch könne deshalb für die Strafverfolgung und Gefahrenabwehr von Bedeutung sein.
Die Bundesregierung hat diesen Vorschlag zunächst nicht abschließend übernommen. Sie geht davon aus, dass die Frage in den parlamentarischen Beratungen erneut behandelt wird.
Bundesrat sieht zusätzliche Kosten für die Länder
Der Konflikt reicht auch in die praktische Umsetzung der Reform. Der Bundesrat bezweifelt die Annahme der Bundesregierung, dass den Ländern durch das Gesetz kein zusätzlicher Erfüllungsaufwand entsteht.
Die Reform erstreckt mehrere bundesrechtliche Vorschriften unmittelbar auf die Landesämter für Verfassungsschutz. Nach Einschätzung der Länder können deshalb neue Kosten für Personal, IT-Systeme, interne Regelwerke, Kontrollverfahren sowie Aus- und Fortbildung entstehen.
Die Bundesregierung weist diese Einschätzung weitgehend zurück. Die Regelungen zum Landesvollzug übernähmen im Wesentlichen bereits bestehende Vorgaben in das neue Bundesverfassungsschutzgesetz. Zusätzliche Änderungen von IT- oder Geschäftsprozessen seien bundesrechtlich nicht vorgesehen.
Länder wollen eigene Kontrollstrukturen absichern
Mehrere Änderungswünsche betreffen das Verhältnis zwischen Bundesrecht und den Nachrichtendienstgesetzen der Länder. Der Bundesrat verlangt Klarheit darüber, welche bundesrechtlichen Vorschriften künftig unmittelbar für Landesverfassungsschutzbehörden gelten und welche Bereiche weiterhin von den Ländern geregelt werden können.
Besonders betrifft dies die Telekommunikationsüberwachung und die vorgeschriebene unabhängige Kontrolle solcher Eingriffe.
In diesem Punkt erkennt die Bundesregierung Teile der Forderungen an. Sie stimmt unter anderem der Auslegung zu, dass bestimmte neue Befugnisse auf Landesebene nur eingesetzt werden dürfen, wenn dort eine sachlich zuständige unabhängige Vorabkontrolle eingerichtet wurde.
Auch bei der Kontrolle technischer Überwachungsmittel durch zuständige Kontrollorgane der Länder will die Bundesregierung einen Änderungsvorschlag des Bundesrates übernehmen.
