Afrika bildet mit 54 Staaten den größten regionalen Block der Vereinten Nationen, verfügt aber weiterhin weder über einen ständigen Sitz noch über ein Vetorecht im UN-Sicherheitsrat. Zum Auftakt der 81. UN-Generalversammlung rückt diese Machtlücke erneut in die Reformdebatte. Der frühere nigrische Diplomat Karim Soumana sieht darin ein grundlegendes Paradox: Afrikanische Staaten besitzen erhebliches Gewicht in der Generalversammlung, bleiben aber in dem Gremium strukturell unterrepräsentiert, das verbindliche Entscheidungen über internationale Sicherheit treffen kann. Gleichzeitig hält er die multilateralen Institutionen für Afrika trotz ihrer Schwächen für kaum ersetzbar.
Soumana, Direktor des Projekts „Global Order and Peacemaking“ der International Crisis Group und früherer Botschafter Nigers in Katar, beschreibt im Podcast Afrique 360 ein internationales System unter wachsendem Druck. Neben den Rivalitäten der Großmächte erschweren demnach auch unterschiedliche Interessen afrikanischer Staaten eine gemeinsame Durchsetzung ihrer Forderungen.
Afrikas Stimmen treffen auf das Vetorecht der fünf Mächte
In der UN-Generalversammlung verfügen die 54 afrikanischen Mitgliedstaaten über beträchtliches Abstimmungsgewicht. Im Sicherheitsrat sieht die Machtverteilung anders aus. Dort besitzen die USA, China, Russland, Frankreich und Großbritannien als fünf ständige Mitglieder ein Vetorecht. Afrikanische Staaten erhalten lediglich zeitlich begrenzte nichtständige Sitze.
„Das ist ein Paradox“, sagt Soumana. Afrika sei zahlenmäßig die größte Gruppe, aber „dort, wo es zählt“, strukturell nicht vertreten.
Die gemeinsame afrikanische Position geht deutlich weiter als eine bloße Vergrößerung des Rates. Auf Grundlage des Ezulwini-Konsenses fordert die Afrikanische Union zwei ständige Sitze einschließlich der mit einer ständigen Mitgliedschaft verbundenen Rechte sowie zusätzliche nichtständige Sitze.
Doch selbst geschlossene afrikanische Positionen geraten nach Soumanas Erfahrung immer wieder unter Druck. Die fünf ständigen Mitglieder verhandelten bei wichtigen Fragen teilweise direkt mit einzelnen Hauptstädten. Bilaterale Interessen könnten dann Vorrang vor zuvor vereinbarten afrikanischen Positionen erhalten.
„Manchmal stehen die bilateralen Interessen über der afrikanischen Position“, beschreibt Soumana den Mechanismus. Entscheidungen, die in Addis Abeba gemeinsam vorbereitet worden seien, würden dadurch zugunsten bilateraler Vereinbarungen mit Mitgliedern der P5 zurückgestellt.
Nigeria, Südafrika und Ägypten konkurrieren um Einfluss
Die Schwierigkeiten einer Reform liegen nach Soumanas Einschätzung jedoch nicht ausschließlich bei den fünf Vetomächten. Innerhalb Afrikas besteht zwar seit 2005 eine gemeinsame grundsätzliche Forderung. Offen bleibt aber eine politisch zentrale Frage: Welche Staaten sollen Afrika dauerhaft im Sicherheitsrat vertreten?
Soumana verweist auf die Konkurrenz insbesondere zwischen Nigeria, Südafrika und Ägypten. Die afrikanischen Staaten hätten bislang keine Einigung darüber erzielt, welche Länder die angestrebten ständigen Sitze übernehmen sollen. Auch über Teile der Reformstrategie bestünden Differenzen.
Damit trifft die Forderung nach einer grundlegenden Veränderung der 1945 entstandenen internationalen Ordnung auf innerafrikanische Machtfragen. Nigeria beansprucht erheblichen Einfluss in Westafrika, Südafrika gehört zu den international besonders stark vertretenen Staaten des Kontinents, während Ägypten eine zentrale Rolle in Nordafrika und der arabischen Welt einnimmt.
Soumana warnt zugleich davor, Afrika außenpolitisch als einheitlichen Block zu betrachten. Die Staaten verfolgten unterschiedliche Strategien gegenüber den multilateralen Institutionen.
Südafrika zählt er zu den Ländern, die internationale Organisationen und Foren wie G20, BRICS oder den Internationalen Gerichtshof gezielt als Instrument ihrer Außenpolitik einsetzen. Mali, Burkina Faso und Niger hätten dagegen regionale Strukturen verlassen und mit der Allianz der Sahelstaaten eigene Formate aufgebaut, ohne sich von den Vereinten Nationen zurückzuziehen. Dazwischen stehe eine große Gruppe von Staaten, die multilaterale Mitgliedschaften mit einer stärkeren Diversifizierung bilateraler Partnerschaften verbindet.
Friedensmissionen bleiben trotz Kritik schwer ersetzbar
Besonders deutlich zeigt sich die Abhängigkeit von multilateralen Strukturen bei Frieden und Sicherheit. Soumana bezeichnet die UN-Friedensmissionen in Afrika als „unverzichtbar, aber unzureichend“.
Entscheidend sei, wie solche Missionen beendet werden. Ein schlecht vorbereiteter Rückzug könne erhebliche Folgen haben. Als Beispiel nennt er die UN-Mission MINUSMA in Mali. Nach ihrem Abzug habe die Gewalt nicht nur in Mali, sondern auch in Nachbarstaaten zugenommen. Zugleich seien Leistungen weggefallen, die staatliche Institutionen zuvor nicht selbst hätten bereitstellen können.
Als Gegenbeispiel führt Soumana die 2017 beendete UN-Mission in Côte d’Ivoire an. Dort sei die Stabilisierung mit politischer Versöhnung und wirtschaftlicher Entwicklung verbunden worden. Den anschließenden Verlauf bewertet er als Beispiel für einen erfolgreicheren Übergang von einer Friedensmission zu staatlicher Eigenverantwortung.
Für künftige Missionen fordert er deshalb stärker definierte Voraussetzungen für einen Abzug. Staaten müssten wieder in der Lage sein, ihre Autorität im gesamten Staatsgebiet auszuüben und Zivilisten zu schützen. Zugleich dürften Konflikte nicht ausschließlich innerhalb nationaler Grenzen betrachtet werden. Gewalt und bewaffnete Gruppen könnten sich über Grenzen hinweg bewegen und bereits stabilisierte Nachbarländer erneut unter Druck setzen.
Bilaterale Partnerschaften verändern Afrikas Außenpolitik
Parallel zum etablierten multilateralen System bauen afrikanische Regierungen ihre Beziehungen zu einzelnen Groß- und Regionalmächten aus. Gerade diese Entwicklung verändert nach Soumanas Analyse das Kräfteverhältnis zwischen gemeinsamen afrikanischen Positionen und nationalen Interessen.
China betrachtet er dabei als einen wichtigen Akteur. Peking konzentriere seine Zusammenarbeit mit afrikanischen Staaten stark auf Entwicklung und Finanzierung und könne über bilaterale Beziehungen zugleich Einfluss auf Positionen in multilateralen Institutionen gewinnen. Soumana zählt China außerdem zu den Staaten, deren eigene strategische Interessen einer Reform des Sicherheitsrats entgegenstehen können.
Auch alternative Formate wie BRICS erweitern aus seiner Sicht die außenpolitischen Möglichkeiten afrikanischer Staaten, ersetzen die bestehenden Institutionen aber nicht. Ihnen fehlten bislang Strukturen und Durchsetzungsmechanismen, die mit den Vereinten Nationen oder den Bretton-Woods-Institutionen vergleichbar seien.
Rückzug der USA verschärft die Finanzierungsfrage
Eine weitere Verschiebung sieht Soumana im amerikanischen Engagement. Kürzungen bei humanitärer Hilfe und Friedenssicherung sowie der veränderte Umgang Washingtons mit internationalen Institutionen wirkten sich unmittelbar auf Afrika aus.
Damit rückt die Finanzierung afrikanischer Institutionen stärker in den Vordergrund. Die Afrikanische Union sei weiterhin erheblich von externen Geldgebern abhängig. Soumana fordert deshalb stärkere afrikanische Finanzierungsquellen und verweist unter anderem auf die Afrikanische Entwicklungsbank und die Afrikanische Kontinentale Freihandelszone.
Zugleich verändert sich die regionale Ordnung innerhalb Afrikas. Besonders Westafrika ist durch den Austritt von Mali, Burkina Faso und Niger aus der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft ECOWAS und den Aufbau eigener Kooperationsstrukturen stärker fragmentiert.
UN-Reform wird zur Machtfrage für Afrika
Trotz aller Kritik hält Soumana einen Rückzug aus dem Multilateralismus nicht für eine realistische Alternative. Keine bilaterale Partnerschaft habe bislang in vergleichbarem Umfang Leistungen internationaler Institutionen wie des Welternährungsprogramms, der Weltbank oder der UN-Friedenssicherung ersetzen können.
Das Problem liege deshalb weniger in der multilateralen Zusammenarbeit selbst als in ihrer gegenwärtigen Machtverteilung. Afrikanische Staaten seien an vielen internationalen Entscheidungen beteiligt, hätten aber bei zentralen Fragen nicht dasselbe institutionelle Gewicht wie die etablierten Großmächte.
„Afrika ist Konsument von Regeln, die es nicht selbst macht“, sagt Soumana. Der Kontinent bleibe ohne ständigen Sitz und Vetorecht im Sicherheitsrat und sei zugleich in Institutionen wie Internationalem Währungsfonds und Weltbank unterrepräsentiert. Eine Reform müsse deshalb über den Sicherheitsrat hinausreichen und auch die Entscheidungsgewichte in der internationalen Finanzarchitektur sowie die Finanzierung der Afrikanischen Union erfassen.
